Mitigasi Dampak Gejolak Harga Pangan

Media Indonesia -- Kenaikan harga kedelai belakangan ini adalah dampak dari gejolak harga di pasar internasional. Gejolak juga terjadi pada harga sejumlah komoditas pangan lainnya, terutama beras, jagung, gandum, dan kelapa sawit. Kenaikan harga komoditas pangan internasional adalah sebuah tren yang relatif baru. Di awal abad 21, harga riil kedelai, jagung, dan gandum adalah 70% dari harga di 1960, harga beras dan minyak sawit kurang dari separuhnya. Turunnya harga pangan dari waktu ke waktu disebabkan perubahan baik di sisi permintaan maupun penawaran. Tapi tren itu mulai berbalik sejak 2001. Selama beberapa tahun harga pangan relatif konstan dan sejak 2006 menunjukkan kenaikan tajam. Antara 2006 dan akhir 2007 harga kedelai dan jagung internasional naik dua kali lipat. Minyak kelapa sawit dan gandum bahkan mengalami kenaikan lebih tajam. Ada apa di balik fenomena itu?

Merujuk pada liputan The Economist akhir tahun lalu, manusia harus berkompetisi dalam mendapatkan bahan pangan dengan dua hal. Pertama, hewan ternak. Pertumbuhan ekonomi yang pesat di China dan India selama satu dekade terakhir menyebabkan peningkatan taraf hidup penduduk di dua negara itu. Ketika kesejahteraan meningkat, permintaan atas protein juga meningkat. Itu menyebabkan permintaan atas hewan ternak dan pada akhirnya pakan ternak, meningkat. Kedua, bioenergi. Untuk mengisi penuh tangki sebuah mobil SUV dengan etanol dibutuhkan produksi jagung setara konsumsi satu orang selama setahun. Subsidi etanol yang diberikan oleh pemerintah Amerika Serikat makin mendorong naiknya permintaan jagung sebagai bahan baku bioenergi. Akibatnya, sekarang kita melihat harga pangan dunia bergerak mengikuti harga minyak mentah. Sebelum 2004, korelasi antara harga minyak dan kedelai atau jagung masih negatif. Sekarang korelasinya menjadi positif dan makin kuat.

* * *

Sebagai negara yang 70% kebutuhan kedelainya dipenuhi oleh impor, lonjakan harga kedelai dunia sangat memengaruhi harga domestik. Sebagian pihak menyalahkan liberalisasi pertanian sebagai penyebab gejolak harga di dalam negeri. Pendapat itu keliru karena faktanya Indonesia sudah jadi pengimpor bersih kedelai jauh sebelum liberalisasi pertanian dilakukan. Kalau kita bisa kembali ke awal 2006 dan bisa mengantisipasi kondisi sekarang, pilihan yang tersedia juga tidak banyak. Kita tidak bisa berbalik dari situasi saat 70% kebutuhan kedelai adalah impor menjadi swasembada dalam dua tahun. Mungkin kita bisa meningkatkan produksi domestik dan membuat semacam buffer stock. Tapi buffer stock hanya cukup untuk menjaga agar harga domestik tidak lebih tinggi daripada internasional. Karena Indonesia bukanlah pemain besar di pasar internasional, tren kenaikan harga tetap tidak mungkin dilawan.

Lalu apa yang bisa dan sebaiknya dilakukan pemerintah dalam mengatasi gejolak harga kedelai yang terjadi? Untuk menurunkan, setidaknya menstabilkan harga di dalam negeri, yang bisa dikerjakan adalah meningkatkan pasokan domestik. Lupakan sementara ide soal peningkatan kapasitas produksi dalam negeri karena itu baru bisa terjadi di jangka menengah dan panjang. Dalam jangka pendek, satu-satunya yang tersedia adalah impor. Pemerintah memang sudah menghapuskan bea masuk impor dari sebelumnya 10%. Tapi langkah itu tidak akan banyak berpengaruh karena 90% impor kedelai dikuasai oleh empat pemain besar. Masalahnya, situasi itu merupakan kasus monopoli alamiah. Tidak ada larangan untuk mengimpor karena importir kedelai termasuk kategori importir umum (IU). Satu pilihan adalah meminta Bulog ikut melakukan impor. Tapi bukan berarti memberikan Bulog konsesi sebagai importir tunggal karena itu tidak akan menyelesaikan masalah. Hal lain yang perlu dilakukan pemerintah, dan menurut saya lebih penting, adalah melakukan mitigasi dampak kenaikan harga secara umum, khususnya bagi penduduk miskin. Di sini, mau tidak mau pemerintah harus memberikan subsidi.

Ada dua alternatif. Pertama, pemerintah memberikan subsidi atas harga kedelai, khusus bagi kelompok miskin. Polanya bisa mengacu pada skema beras untuk rakyat miskin (raskin) dan minyak goreng. Tapi, seandainya kebijakan itu yang dipilih, ada beberapa pertanyaan yang perlu dijawab. Apakah hanya kedelai yang akan disubsidi? Bagaimana dengan komoditas lain, misalnya terigu yang belakangan juga mengalami kenaikan harga? Pertanyaan itu penting karena menurut data Susenas terakhir, pengeluaran untuk kedelai dan produk turunannya hanya sekitar 2% dari total rata-rata pengeluaran rumah tangga.

Pertanyaan lainnya, apakah subsidi hanya akan diberikan pada rumah tangga miskin, dalam hal ini konsumen akhir? Bagaimana dengan produsen tahu dan tempe yang menggunakan kedelai sebagai input antara? Kalau produsen tahu dan tempe, juga kecap, oncom, taoco, dan susu kedelai juga akan disubsidi, pertanyaan lanjutannya adalah kriteria apa yang akan digunakan untuk menentukan mereka yang berhak mendapatkan subsidi?

Alternatif kedua adalah memberikan subsidi langsung bagi rumah tangga miskin. Itu sudah dan sedang dilakukan melalui skema transfer tunai tanpa syarat (kebijakan subsidi langsung tunai atau SLT) dan bersyarat (program keluarga harapan atau PKH). Saya lebih setuju pada alternatif kedua. Alasannya, skema subsidi langsung tidak mendistorsi harga komoditas sehingga tidak mengganggu sinyal-sinyal harga. Selain itu, terlepas dari harga komoditas apa yang tengah bergejolak, pola subsidi langsung tetap memberikan perlindungan pada kelompok yang paling rentan terhadap guncangan.

* * *

Apa pun bentuk subsidi yang dipilih, pemerintah perlu dana. Kendalanya, ruang gerak yang ada dalam APBN sangat terbatas. Sebenarnya, serangkaian kebijakan pengurangan subsidi BBM yang diambil sebelum ini memberikan ruang fiskal yang cukup lowong bagi pemerintah untuk membiayai kebijakan-kebijakan sosial dan pemberantasan kemiskinan. Tapi, tingginya harga minyak dunia belakangan itu membuat ruang fiskal itu kembali menurun.

Menjelang akhir tahun lalu, pemerintah berencana untuk mengurangi subsidi premium untuk kendaraan pribadi melalui program konversi oktan. Dengan adanya kebutuhan mendesak untuk melakukan sesuatu akibat lonjakan harga pangan, saya kira melanjutkan rencana mengurangi subsidi premium dan mempertahankan subsidi minyak tanah menjadi langkah yang paling masuk akal. Subsidi premium jelas lebih tidak berpihak pada kelompok miskin jika dibandingkan dengan subsidi harga pangan atau subsidi langsung tunai bagi penduduk miskin.

Berdasarkan sebuah perhitungan, kalau program konversi oktan premium jadi dilakukan, ruang fiskal yang dihasilkan masih lebih besar daripada yang diperlukan untuk menambah subsidi tunai sebesar Rp50 ribu bagi 19 juta keluarga miskin per bulan. Tentunya langkah itu akan pahit dan tidak populer.

Satu catatan terakhir, apa yang ditulis di sini adalah, sekali lagi, kebijakan jangka pendek. Kita tetap tidak boleh melupakan tugas selanjutnya menyusun strategi meningkatkan produktivitas sektor pertanian, khususnya bahan pangan.