Krisis Ekonomi dan Efektivitas Pemerintahan

Kompas -- Bulan Juli lalu sejumlah negara Asia Timur "memperingati" 10 tahun krisis konomi.

Bagi Indonesia, krisis dilalui 10 tahun dengan hasil yang campur aduk. Kondisi ekonomi makro relatif stabil, tetapi belum diterjemahkan menjadi pemulihan di sisi mikro, khususnya sektor riil. Akibatnya, kita melihat fenomena jobless growth dan less pro-poor growth.

Dibandingkan negara-negara tetangga yang terlanda krisis, terutama "pasien IMF" (Thailand dan Korea Selatan), trajectory pemulihan ekonomi Indonesia justru paling lambat. Banyak hipotesis dan teori dibangun untuk menjelaskan lambatnya pemulihan ekonomi Indonesia.

Apa yang menyebabkan lambatnya pemulihan ekonomi Indonesia? Tulisan ini berangkat dari dua hipotesis.

Pertama, besaran dan kompleksitas krisis di Indonesia yang paling parah. Sepuluh tahun sejak krisis, Indonesia menghadapi empat masalah besar: pemulihan ekonomi, transisi demokrasi dan reformasi politik, desentralisasi, serta pendefinisian ulang atas identitas nasional (Deutser, 2006). Tiap masalah secara individu adalah problem serius, apalagi jika terjadi bersamaan.

Kedua, seperti dikemukakan North (2005), tiap perubahan besar berpotensi menyebabkan perubahan dalam tatanan institusi ekonomi dan politik. Perubahan institusional memang terjadi. Masalahnya, perubahan itu belum menghasilkan institusi negara dan pemerintah yang efektif untuk menyelesaikan problem yang begitu kompleks.

Perubahan institusi
Tidak efektifnya institusi negara dan pemerintah terlihat dari perkembangan "indikator-indikator pemerintahan" yang diterbitkan berkala oleh Bank Dunia. Indikator disusun berdasar respons survei atas sejumlah pelaku bisnis dan terbagi atas enam komponen: kritik dan akuntabilitas, stabilitas politik, efektivitas pemerintahan, kualitas regulasi, penegakan hukum, dan pemberantasan korupsi.

Dibandingkan dengan tahun 1996—data terakhir sebelum krisis—skor Indonesia tahun 2005 lebih rendah untuk semua indikator, kecuali "kritik dan akuntabilitas" (voice and accountability). Dibandingkan beberapa negara yang terimbas krisis, perubahan yang dialami Indonesia merupakan yang paling signifikan. Meski masih di bawah Korea Selatan dan Thailand, tahun 2005 Indonesia ada di atas Malaysia yang pada tahun 1996 peringkatnya lebih baik (Kaufman, Kraay, dan Mastruzzi, 2005).

Perbaikan dalam indikator "kritik dan akuntabilitas" mencerminkan prestasi dalam proses demokratisasi yang terjadi sejak krisis. Namun, hanya dalam aspek itulah Indonesia mengalami hal positif. Skor Indonesia tahun 2005 dalam berbagai komponen lain lebih buruk ketimbang 1996. Namun, jika perbandingannya tahun 2000, kondisi Indonesia secara umum sedikit membaik.

Perkembangan berbagai indikator pemerintahan ini lebih merupakan snapshot atas perubahan institusional yang terjadi setelah krisis. Sebelum krisis, bangunan institusi ekonomi-politik Orde Baru didasarkan tiga pilar: eksekutif yang kuat, pengambilan keputusan yang terpusat di sekitar Soeharto, dan kekuasaan yang sentralistik. Selain itu, ada dua pilar tambahan, yaitu militerisme dan kapitalis kroni.

Dengan sejumlah variasi, karakteristik serupa juga ada di banyak negara Asia Timur. Oleh para ahli politik, model ini disebut "otoriter lunak", untuk membedakan dengan rezim-rezim otoriter keras di Afrika dan Amerika Latin.

Setelah krisis, ada sejumlah perubahan perubahan radikal.

Pertama, dominasi berpindah dari eksekutif ke legislatif, terlihat sebelum 2004, saat presiden masih dipilih dan bisa mudah dijatuhkan oleh legislatif (MPR). Meski sejak 2004 presiden dipilih langsung dan ada aturan yang menyulitkan parlemen menjatuhkan presiden, kekuatan legislatif tetap lebih besar.

Kedua, pengambilan keputusan politik tidak lagi terpusat di elite, tetapi tersebar. Dulu kita bisa mengidentifikasi semua hubungan patron-klien. Kini hal itu menjadi pekerjaan yang nyaris mustahil.

Ketiga, desentralisasi pemerintahan dengan kompleksitasnya.

Tambahan untuk dua aspek terakhir. Meski masih banyak pendapat bahwa setiap saat militerisme bisa kembali, harus diakui lebih banyak sisi positif dari proses menuju supremasi sipil. Sementara itu, perubahan dalam pola kapitalisme kroni belum terlihat jelas. Yang pasti, meski sejumlah pemain lama masih ada, generasi baru pelaku bisnis banyak bermunculan.

Pemusatan kekuasaan
Perubahan itu berarti positif atau negatif? Dua-duanya.
Menurut tesis "keunggulan demokrasi", kekuasaan yang tersebar akan memberi tekanan pada pemerintah untuk lebih transparan dan akuntabel. Parlemen yang lebih berfungsi akan menghasilkan mekanisme pengawasan dan keseimbangan. Dan desentralisasi akan memperkecil jarak birokrasi-rakyat, selain membatasi kemungkinan pemerintah pusat menjadi terlalu berkuasa.

Argumen lain mengatakan, pemerintahan demokratis tidak selalu berarti lebih efisien. Kekuasaan yang tersebar berarti adanya alokasi sumber daya dari kegiatan produktif untuk proses negosiasi politik. Banyak keputusan penting tidak bisa cepat diambil karena ada tawar-menawar. Selain itu, keputusan yang lebih memberi keuntungan politik jangka pendek lebih disukai daripada yang memberi keuntungan sosial jangka panjang.

Kedua argumen itu tidak bisa benar secara bersamaan jika cost-benefit demokrasi—dalam arti kekusaan yang tidak terpusat—dilihat secara linear. Kenyataannya, cost-benefit demokrasi bukan sebuah fungsi linear. Kekuasaan yang terpusat ataupun tersebar memiliki potensi masalah pemerintahan yang sama. Potensi masalah yang terjadi akan makin besar kalau kita makin bergerak menuju kondisi ekstrem dari masing-masing.

Andrew MacIntyre (2003) menyebutnya sebagai hipotesis "paradoks pemusatan kekuasaan" (the power concentration paradox). Bayangkan sebuah diagram dengan potensi masalah pemerintahan ada di sumbu tegak dan tingkat fragmentasi kekuasaan di sumbu datar. Hubungan antara keduanya bisa digambarkan oleh kurva berbentuk huruf "U". Ada kondisi optimal dalam spektrum pemusatan-penyebaran kekuasaan yang akan meminimalkan potensi masalah pemerintahan.

Yang terjadi di Indonesia, perubahan dari ekstrem satu ke ekstrem lain. Akibatnya, terjadi pergeseran radikal dari kekuasaan yang terpusat menjadi begitu tersebar. Pada saat sama, kita menyaksikan pergeseran itu tidak berhasil mengatasi problem yang kita hadapi setelah krisis.

Perubahan di Korea Selatan dan Thailand (setidaknya hingga tahun-tahun awal Thaksin) menghasilkan institusi yang mendekat ke titik optimal. Itu menyebabkan pemulihan di dua negara itu berjalan lebih cepat.

Tesis itu baru sebatas memberi model untuk menjelaskan kenyataan yang kompleks. Namun, model itu bisa menjadi indikasi, kita belum menemukan bangunan institusi negara dan pemerintahan yang optimal. Sisi baiknya adalah kita memiliki demokrasi. Namun, konsekuensi dari demokratisasi yang tengah berjalan adalah pemerintahan yang tidak efektif.

Tantangan jangka pendeknya adalah meminimalkan dampak negatif dari demokratisasi agar kecepatan mencapai pemulihan total tidak perlu dikorbankan. Dalan jangka panjang, tantangannya adalah membuat demokrasi sejalan dengan pemerataan hasil pembangunan ekonomi.