Wanted: A democratic plus effective government

In a paper I wrote two years ago for a seminar on "Ten Years of Asian Crisis", I presented the World Bank's "Government Indicators" as a snapshot for Indonesia's story of institutional changes.

The indicators were calculated based on the survey responses of business players and academics. The indicators consist of six components: voice and accountability, political stability, effectiveness of government, regulatory quality, law enforcement and control of corruption.

If we compare the data in 1996 -the last available year prior to the crisis, Indonesia's scores in 2005 were lower for all components except voice and accountability. This can neatly summarized by the institutional change in post-crisis Indonesia. There has been more democratic government, greater freedom, and less centralized power. However, the process has yet to lead to an effective government.

That explained why, compared to Korea or Thailand, economic recovery in Indonesia was slower, at least for the fi rst fi ve years after the crisis. Things have been much better in the second half of the decade. But still we can't conclude that we already have a really effective government.

Why such a paradox - democracy but not an effective government? Let us identify some major changes in the institutional landscape and power distribution.

First, the balance of political power moved from an executive to legislative heavy one. During Soeharto we had merely a rubber-stamp parliament. After the crisis, the dominant power shifted to the parliament. This was more obvious before 2004, when the MPR had the power to appoint and dismiss the president. Since 2004, the president has been elected by popular vote, and the constitution has been amended to make impeachment more dif-fi cult. But in reality the parliament members still possess signifi cant political power. At the same time they have been heavily criticized for their lack of productivity, effectiveness and cleanliness.

Second, political power has been signifi cantly fragmented. Before 1997, power was concentrated around Soeharto's inner circle. Identifying all patron-client relations used to be easy. After the 1999 election it has become a very diffi -cult task as the multi-party system has made the power more fragmented. As the consequences, during the periods of Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri and Susilo Bambang Yudhoyono (SBY)-part 1, policy decision-making has been driven more by accommodating various political interests. This has also affected how coordination within the government, within departments, even within units in the same department could take place.

Third, fiscal and political decentralization has also shifted the power to local governments. Decentralization has its own benefi ts, but it has resulted in complexities. Inconsistent and often confl icting local regulations and unclear division of authority between levels of government are the most popular complaints.

And fourth, the gap between decision-making at the elite level (ministers) and the bureaucracy at the lower levels. A number of reform initiatives have been stalled in the bureaucracy, which seem to have its own world and logic.

Making the government run more effectively without forgoing democracy and accountability is a big challenge for the SBY-Boediono administration. Two out of four challenges above are under the (central) government's control: bureaucratic reform and decentralization fine tuning. They have to consistently become the government's policy agenda.

The other two circumstances are exogenous to the government: the executive-legislative balance and fragmentation of political power. The government clearly doesn't have the authority to change the current conditions without deviating from the current democratic corridors. But what they need is more an art than science: how to deliver good, effective policies, given the political reality and constraints.

Does the new administration have the capacity to play the game?

Honestly I find it hard to read the proper signals from the recent cabinet announcement. I expected the President would use his huge political capital - 60 percent of popular votes and the majority support in the parliament - to create a no-nonsense and no-compromise cabinet. The cabinet line up is fully what I expected. However, I have to admit that as a columnist who lives outside of the country, I don't have full information on the profi le of the new ministers except a few "old cracks". I have no access to inside stories behind the decision of the appointments either. So I will avoid judging the competence of this cabinet based on inaccurate information.

However, I see two interesting things, at least regarding how economic policies will be decided.

First, Hatta Rajasa's appointment as the coordinating economic minister. This was a surprising decision. I predict we will see a new model on the role of Hatta as the coordinating minister. In the past, this minister who held this position used to play a more technocratic role (except Aburizal Bakrie in the pre-reshuffl e SBY's fi rst term). Hatta may play a more political role as the bridge and communicator between the presidential office, line ministries and the parliament.

Second, the role of Presidential Delivery Unit (UP4), led by Kuntoro Mangkusubroto. Its role will be to set development targets and evaluate the ministers' performances. Many concerns this unit could grow to become a super body. I don't know how valid those concerns are. Of course we all need to make sure that the unit will not conduct its day-to-day business without public accountability. But my impression is that on paper the role if the unit is similar to the National Economic Council (NEC) in the US.

The NEC is responsible for coordinating economic policies and advice to the resident regarding economic issues, making sure that the economic policies and programs are in line with the White House agenda, and monitoring the achievements of the president's economic goals. The current NEC director is Larry Summers, a Harvard Professor and former Secretary of Treasury. It is unusual that such a high profi le academic has become the NEC director. Most of its previous directors were politicians or private sector figures.

A combination of CEM with more political role and UP4, which is responsible directly to the president, is indeed an interesting experiment. Will it be a successful one? I don't know, but I do hope it will. For sure, there is a need to fi nd a new model in making and delivering policies under the more fragmented political power.

If it fails, we will need to worry about the future direction of the institutional reform.

2009 Nobel Economics Prize: What does it mean?

The Jakarta Post -- I never bet on who will win the Nobel Prize in Economics in any given year. There is no way to predict it. This year’s co-winner, Oliver Williamson, had an odd of 50/1 according to Ladbroke, a UK-based betting house.

The other co-winner, Elinor Ostrom was not even in the betting market as she is a political scientist by profession. If someone placed a bet on them, he or she would be a rich man by now.

I guess no one has ever made a fortune from betting on it. Cornell’s Kaushik Basu once said that he was tipping his mentor Amartya Sen to win the prize for five years in a row. When Sen did win it in 1998, he had given up betting.

In the 1990s, almost everyone predicted that Paul Krugman would win the prize, but just when everybody stopped thinking Krugman would ever win at all, the committee awarded him the prize in 2008.

The common theme of Ostrom and Williamson’s work is economic governance – basically, how economic agents cooperate and coordinate their actions without the presence of the market and market prices.

In traditional economic theory, the market will solve the problem of coordinating actions of individuals with different interests. Market price serves as the guide to aligning individual incentives.

However, not all transactions can and do take place in the market. Sometimes the transaction cost is too high so the benefit from market exchange exceeds the cost. An obvious example is the interactions among family members.

There is no market for my wife and daughter’s smiles, or for my time entertaining them. (Note: This doesn’t mean that there is no self-interest or exchanges in our family; they just don’t happen within the market.)

Another classical example is common property resources, like green pastures, lakes or water wells. Since no one privately owns them, the market will fail to assign the appropriate “price”.

This will lead to excessive consumption and rapid degradation of the environment, the so-called “tragedy of commons”.

The classical solution is to assign the property rights to the resource, either to individuals or the government, which will manage it as public property.

But Ostrom showed that common property does not always lead to the tragedy of commons. In many empirical cases, common property has been well-managed.

Users, in such cases the local community, can both create and enforce rules that prevent overexploitation. These local institutions can work better than the imposed private-ownership or government regulation.

However, this is not a generic conclusion. In some settings, privatization or government regulation may be preferable. The lesson is that we need to better understand how micro and mezzo institutions work.

Oliver Williamson’s work, on the other hand, focused more on firms. His work helped us to understand why there are large firms. The reason is because in larger firms, resource allocation and conflict resolution is cheaper (just like what happens in a family or a common resource).

For example, a firm’s executives will decide how revenues should be distributed among employees or across units.

The firm can set an internal price for transactions among units as opposed to price negotiation with other firms. At the same time, Williamson’s general framework implies that there is a limit for large firms. Large companies exist because they are efficient.

But when the cost of establishing hierarchies gets bigger, or alternatively the cost of engaging in external transaction gets smaller, then there will be less need to be big.

This explained why in the ‘70s firms tended to be big. But in the era of information, the market has become more efficient so the cost of obtaining production inputs externally is as cheap as obtaining internal output. Hence we see the trend of downsizing and outsourcing.

Ostrom and Williamson’s works show us the market is one type of institution in which transaction among agents may take place. There are other institutions that support the market, and in some cases, provide alternatives to it.

Their contribution is to help us understand that different contexts and institutional setting require different types of governance.

In many cases, markets may be missing or may fail to work properly. In such cases, local institutions may still enable agents to coordinate their actions in an efficient way.

Transplanting the market may not be an optimal solution because this local institution may have a better mechanism to reduce transaction costs.

Nevertheless, although the market fails or is missing, government intervention is not always the answer. Different problems require different answers, like Ostrom and Williamson works have shown.

This is not a new thing, of course. Economists have long acknowledged the market has its limitations.

A number of earlier Nobel prizes have been awarded to works on how the market fails; others on how institutions do matter in economic transactions.

Those are, of course, in addition to other awards that show why in many cases the market does work well. Hence, unlike unfair accusations that economists tend to dogmatically believe in the market, there is a greater degree of heterodoxy within economics in how the market is viewed.

The current global situation has put economic science and the profession under the spotlight more than ever. Many people see the current crisis as not just an economic crisis, but also as a crisis of economics as a discipline. Does the Nobel Committee want to send a message by awarding the prize to the two scholars?

If any, here’s one message I can think of: Yes, the market has problems. But we are still unsure what the alternative to the current system is. In the meantime, let’s not vote the market out.

But instead, take a closer look on what happens outside of the market, and see how they can help us understand the problems better.

"Political Engagement"

Liputan 6 Online -- Katakan saya kelewat berpikir positif. Tapi memang banyak alasan untuk optimistis terhadap prospek demokrasi di Indonesia. Di kolom saya sebelum ini (10/8/09), saya menyampaikan sejumlah alasan mengapa Pemilu 2009, dengan berbagai kekurangannya, adalah sebuah prestasi. Pemilu berakhir tanpa kerusuhan atau kekerasan, dan hasilnya mengindikasikan bahwa pemilih Indonesia tidak mendukung sektarianisme dan militerisme.

Seorang rekan, mengingatkan saya pada satu prestasi lain yang dicapai dalam pemilu kali ini. Pihak-pihak yang tidak puas terhadap proses atau hasil Pemilu memilih penyelesaian lewat jalur legal-formal. Ini menunjukkan terjadinya proses penguatan institusi, dalam hal ini institusi penyelesaian sengketa.

Satu hal lain yang juga saya anggap sebagai aspek positif lain dari Pemilu 2009 adalah keterikatan masyarakat pada politik (political engagement) yang makin tinggi. Beda dengan di era Orde Baru, sekarang ini politik sudah bagian dari perbincangan sehari-hari di warung kopi. Orang tidak lagi takut atau sungkan mengungkapkan preferensi politiknya, sesuatu yang di masa lalu bukanlah hal yang mudah dilakukan.

Roby Muhammad (Kolom Liputan 6, 24/8/09) mungkin melihat bahwa, kalau yang jadi ukuran adalah bagaimana SBY-Boediono menjalankan kampanye, proses politik masih terjadi secara elitis dan masih berjarak dari massa akar rumput. Pendapat ini tidak salah. Tapi proses kampanye salah satu pasangan capres-cawapres tidak menggambarkan tingkat political engagement secara keseluruhan. Buat saya, riuh-redah kampanye legislatif mungkin lebih bisa menggambarkan betapa politik bukan lagi konsumsi kelompok elite.

Banyak orang melihat perang spanduk selama kampanye legislatif antara caleg-caleg yang "tidak jelas siapa" sebagai hal yang berlebihan, bahkan "norak." Norak atau kampungan adalah persoalan selera, dan selera adalah subyektif. Yang jelas, itu menunjukkan bahwa akses ke dalam politik semakin terbuka. Memang, antara menjadi caleg dan terpilih menjadi anggota dewan adalah dua hal yang berbeda. Pada akhirnya, perbedaan modal finansial, sosial dan politik akan menentukan siapa yang bisa terpilih atau tidak. Tapi sekali lagi, gambaran besarnya adalah kita menyaksikan sebuah perubahan di mana rakyat kebanyakan yang dulu perannya dalam politik terbatas hanya menjadi obyek yang pasif, menjadi subyek yang lebih aktif .

Bukan berarti proses ini tidak bermasalah. Kita juga melihat banyaknya orang frustrasi karena gagal melaju ke Senayan, atau ke kantor DPRD. Banyak yang sampai dijerat utang, bahkan sampai bunuh diri. Dengan kata lain, kebebasan politik yang terjadi direspon juga oleh orang-orang yang tidak bisa berhitung dengan kemampuan pribadinya untuk berkompetisi. Saya turut prihatin dan simpati pada mereka yang jadi korban keadaan ini. Pertanyaannya adalah bagaimana proses koreksi bisa terjadi tanpa mengorbankan demokratisasi dan kebebasan yang sudah kita alami? Di sinilah peran partai politik menjadi penting. Di antara sejumlah pekerjaan rumah yang menanti setelah pemilu, penguatan parpol menjadi salah satu agenda utama, kalau bukan terpenting.

* * *

Saya membedakan political engagement dengan tingkat partisipasi dalam pemilu, karena keduanya tidak selalu berkorelasi positif. Yang kedua menggambarkan partisipasi politik secara luas, sementara yang kedua spesifik pada apakah seorang individu memberikan suaranya dalam pemilu. Betul, tingkat non-partisipasi dalam Pemilu 2009 memang tinggi. Tapi bukan berarti masyarakat tidak terlibat dalam politik. Sebaliknya, ingat bahwa di masa Orde Baru tingkat partisipasi selalu mendekati 100 %, tapi tidak berarti political engagement yang tinggi.

Sebagai perbandingan, tingkat partisipasi dalam pemilu nasional di AS selalu rendah, lebih rendah dari di Indonesia. Tapi adalah salah untuk mengatakan bahwa political engagement di sana rendah. Di AS, medium untuk terlibat dalam politik bukan hanya lewat pemilu. Lewat berbagai diskusi publik, pertemuan "balai kota," jajak pendapat, petisi dan sebagainya, masyarakat bisa terlibat aktif dalam politik, tapi karena berbagai alasan tidak datang memberikan suaranya di hari pemilihan.

Dengan argumen serupa, bedakan juga tingkat non-partisipasi dengan "Golput"--sebuah salah kaprah yang sering saya temukan di media massa. Golput di era 1970-an adalah sebuah ekspresi politik untuk menentang dibatasinya preferensi politik, setelah Orde Baru hanya membolehkan sepuluh parpol dalam Pemilu 1971, dan tiga parpol setelah itu. Ada banyak alasan mengapa orang tidak memberikan suara di Pemilu 2009. Protes terhadap pelaksanaan pemilu atau terhadap pemerintah yang sekarang berkuasa adalah salah satu dari berbagai alasan itu. Meski demikian, kondisi di tahun 2009 jelas tidak sama dengan kondisi di jaman Orde Baru karena tidak ada kebijakan rejim yang membatasi pilihan politik. Dan fakta bahwa ekspresi Golput tidak memiliki konsekuensi politik seperti di masa lalu justru menunjukkan bahwa demokratisasi memang terjadi di Indonesia.

Political engagement yang besar adalah modal bagi demokrasi untuk berakar di masyarakat. Kira-kira begitu poin yang pernah diajukan oleh Robert Putnam. Itulah mengapa, seperti saya katakan di depan, saya merasa optimistis dengan prospek demokratisasi di Indonesia.

Betul bahwa kita tetap harus hati-hati. Sulfikar Amir (Kolom Liputan 6, 31/8/09) mengingatkan "bahaya" DPR akan kembali menjadi tukang stempel ala Orde Baru, kalau proyek superkoalisi SBY/Demokrat berjalan sukses. Meski "peringatan" seperti ini tidak bisa kita abaikan, saya tidak melihat bahwa kalaupun terjadi, superkoalisi yang stabil dan permanen di DPR bisa terjalin, karena semua pemain tetap punya insentif untuk menjadi pemain utama, bukan sekadar pinggiran, di tahun 2014. Selain itu, ingat juga bahwa (elite) parpol hanya satu dari berbagai pemain dalam politik. Sejalan dengan political engagement yang meningkat, peran kelompok kepentingan di luar DPR akan memberikan mekanisme chek and balances tambahan bagi proses di dalam.

Demokrasi di Indonesia memang belum sempurna. Tapi melihat apa yang terjadi di Myanmar, langkah mundur bagi demokrasi di Thailand, sinetron demokrasi di Malaysia, dan situasi "ah, sudahlah" di Singapura, kita memang harus mengapresiasi pencapaian diri sendiri.

Mengapresiasi Pemilu 2009

Liputan 6 Online -- Hajatan Pemilu 2009 usai sudah. Partai Demokrat menjadi kekuatan baru di Senayan. Partai Golkar dan PDIP, pemenang dua pemilu sebelum ini, harus rela kehilangan banyak suara. SBY, presiden RI pertama yang terpilih dalam pemilihan langsung, masih dipercaya untuk menjabat di periode kedua. Bukan hanya itu, ia juga memenangi pemilu dalam satu putaran, konon dengan jumlah pemilih absolut lebih banyak dari Barack Obama.

Banyak yang mengritik kualitas pelaksanaan pemilu 2009. Kisruh terbesar adalah soal Daftar Pemilih Tetap (DPT). Beberapa pihak bahkan menyebut pemilu kali ini sebagai "terburuk dalam sejarah." Sengketa soal DPT dan dugaan kecurangan di sejumlah tempat membuat dua pasangan kandidat yang kalah dalam pemilpres masih belum menerima secara resmi hasil pemilu, bahkan membawa kasus ini ke ranah hukum.

Selain soal administrasi – DPT dan dugaan kecurangan – ada beberapa hal lain juga mewarnai perdebatan soal kualitas dan substansi pemilu 2009 dan proses demokrasi di Indonesia secara umum. Misalnya, soal peran lembaga survei dan konsultan politik dalam mempengaruhi pilihan publik, kualitas para calon legislatif yang bertarung, atau kritik bahwa persaingan antar kandidat, terutama dalam pemilu legislatif, berlangsung secara menggelikan.

Berbagai catatan dan keluhan itu tentu ada benarnya. Tapi jangan kemudian kita terlalu fokus untuk pada sejumlah kekurangan yang spesifik dan lupa mengapresiasi pencapaian besar yang sudah terjadi. Kisruh DPT memang jadi coreng terbesar dalam pelaksanaan pemilu. Namun ini lebih menggambarkan perjalanan yang masih panjang untuk membenahi carut-marut sistem administrasi kependudukan di negara kita, ketimbang sebuah upaya sistematis untuk memenangkan salah satu kandidat. Soal survei, konsultan politik atau perang spanduk dalam kampanye, buat saya itu adalah bagian dari proses belajar yang kita alami.

Banyak alasan bagi bangsa Indonesia untuk bangga dengan pemilu 2009. Bukan soal siapa pemenangnya, tapi pada kenyataan bahwa selangkah demi selangkah proses transisi menuju demokrasi berjalan semakin baik. Sepuluh tahun lalu banyak orang masih meramalkan Indonesia akan bernasib sama seperti Uni Soviet dan Yugoslavia: bubar dan tercerai-berai. Lima tahun lalu banyak orang masih menganggap bangsa Indonesia masih belum bisa berdemokrasi, dan pemilihan langsung akan membawa Indonesia pada lingkaran kerusuhan etnis dan agama yang tidak berkesudahan. Ketakutan itu, setidaknya sampai hari ini, tidak terbukti.

Selain itu, jika perolehan suara menjadi acuan tentang preferensi "pemilih-tengah" (median voter) di Indonesia atas berbagai isu, maka hasil pemilu 2009 juga menyimpulkan beberapa hal. Pertama, pemilih Indonesia lebih percaya pada partai sekuler. Perolehan suara partai Islam jika ditotal hanya sedikit di atas seperempat dari total suara yang masuk. Empat partai Islam yang punya wakil di Senayan (PKS, PAN, PPP dan PKB) adalah yang dalam lima tahun terakhir lebih banyak memainkan strategi moderat-plural. Meski keempat partai ini lalu masuk dalam koalisi mendukung SBY, mereka tidak punya posisi tawar yang cukup besar untuk menentukan arah kampanye. Terbukti SBY bisa dengan percaya diri tidak merasa perlu memberikan posisi wapres.

Kedua, kecemasan bahwa pemilih Indonesia masih menginginkan figur militer sebagai pemimpin juga tidak terbukti. Partai Gerindra dan Hanura, yang identik dengan sosok Prabowo dan Wiranto, jika dijumlah hanya memperoleh 8 persen suara. Beberapa partai lain yang didirikan oleh sejumlah tokoh militer masa lalu (misalnya, PKPB dan PKPI) bahkan tidak pernah menjadi kekuatan yang signifikan. Dalam pemilihan presiden, Prabowo memang sempat mencuri perhatian, tapi ia tidak mampu mendongkrak popularitas Megawati. Sementara Wiranto terlihat sebagai lebih nilai minus bagi JK.

Argumen ini bisa disanggah: SBY juga tokoh militer. Betul, dan lima tahun lalu saya juga mempermasalahkan soal ini. Tapi ia punya kesempatan selama satu masa jabatan untuk membangun citra sebagai pemimpin sipil. Dan harus diakui, ia cukup berhasil. Keuntungan sebagai incumbent? Mungkin, tapi itulah kenyataan demokrasi.

Ketiga, selama kampanye terjadi perdebatan terkait aliran atau orientasi kebijakan politik-ekonomi yang cukup seru. Selama masa kampanye pilpres, jargon "neoliberalisme" dan "kerakyatan" sempat terlontar. Meski digunakan masih untuk sebatas politik label, tapi itu sedikit banyak mendorong terjadinya diskusi-diskusi lanjutan mengenai sistem ekonomi.

Di saat yang sama, perdebatan soal ideologi dan orientasi ekonomi ini belum sampai menciptakan perpecahan ideologis-kultural seperti di AS atau Eropa (liberal vs. konservatif, kiri vs. kanan). Untuk beberapa hal, bagi saya ini menggembirakan. Bukan saya menolak adanya demarkasi ideologi yang tegas di Indonesia. Bukan juga saya terobsesi dengan "persatuan dan kesatuan" bangsa. Sebaliknya, saya justru berharap dalam tahun-tahun mendatang, kontestasi politik di Indonesia bisa diwarnai oleh kompetisi ideologi atau mazhab ekonomi-politik yang lebih tegas.

Yang saya ingin katakan, apa yang kita lihat kemarin dalam isu neoliberalisme atau ekonomi kerakyatan hanyalah versi yang "semu" dari pertarungan ideologis yang sesungguhnya. Dan saya senang karena pemilih Indonesia tidak terbelah atas hal-hal yang masih semu.

Sekarang, pesta sudah usai. Waktunya untuk mulai (atau kembali) bekerja. Tentu kita semua berharap bahwa pencapaian positif dalam transisi menuju demokrasi ini bisa terus terjadi. Perlu diingat juga, kita memilih demokrasi bukan sekadar karena kita ingin demokrasi. Tapi demokrasi juga sebagai instrumen untuk menghasilkan kemakmuran. Untuk itu kita perlu pemerintahan yang efektif.

SBY sudah punya modal politik yang sangat besar untuk memulai periode kedua. Ia mengantongi suara populer yang mutlak, plus dukungan parlemen yang relatif kuat. Tidak ada alasan untuk melanjutkan pemerintahan berdasarkan konsesi politik, bagi-bagi kekuasaan maupun pembangunan citra.

Politik Label

Liputan 6 Online -- Ketika nama Hidayat Nur Wahid masuk bursa kandidat cawapres, beredar isu bahwa ia adalah agen Wahabi, dan PKS adalah kendaraan bagi gerakan Wahabi untuk menyebarkan pengaruh di Indonesia. Seiring batalnya Hidayat menjadi cawapres, label Wahabi hilang dari diskursus pemilu 2009. Kini muncul label baru: neoliberal. Kali ini yang jadi sasaran tembak (lagi-lagi) adalah Boediono, yang maju sebagai cawapres SBY.

Boediono memang sasaran tembak yang empuk. Ia adalah seorang doktor ekonomi yang mendapat gelar dari universitas di Australia dan AS. Kariernya di pemerintahan banyak dihabiskan di Bappenas, membuatnya punya hubungan dekat dengan lembaga-lembaga donor. Ia menjadi menteri ekonomi di bawah tiga presiden, dengan sebagian waktu dilewatkan ketika Indonesia di bawah program IMF. Posisi terakhirnya adalah Gubernur Bank Sentral, yang menjadikannya orang nomor satu dalam otoritas kebijakan moneter.

Apa sebenarnya neoliberalisme itu? Ada beberapa definisi akademis yang kurang lebih merujuk pada sistem ekonomi dan politik yang mengedepankan mekanisme pasar, kompetisi, perdagangan bebas, dan peran negara yang minimal. Ada keterbatasan ruang di kolom ini untuk membahas dan mengkritisi definisi neoliberalisme. Mungkin saya akan lakukan lain waktu.

Problemnya adalah selain definisi yang sifatnya ilmiah, bertebaran banyak definisi lain yang lebih merupakan definisi "pamflet." Saya sebut definisi pamflet, karena istilah neoliberal dan neoliberalisme sudah jadi semacam jargon yang sifatnya peyoratif. Ia digunakan untuk tujuan menyerang pihak lain dengan memberikan label yang konotasinya negatif. Definisi pamflet ini yang, sayangnya, menjadikan istilah neoliberalisme mengalami inflasi makna dan kehilangan kredibilitas.

Contohnya, neoliberal adalah kelompok yang "menghamba" pada kekuatan pasar dan modal global (perhatikan bahasa superlatif yang digunakan). Ini jelas pendefinisian sebuah konsep yang tidak sahih – apa yang dimaksud "menghamba"? Selain itu, istilah neoliberalisme bisa dengam mudah disematkan pada apa-apa yang buruk di dunia ini bisa diatribusikan pada konsep itu. Dari pemanasan global, kemiskinan, hingga mutilasi. Saya tidak bercanda tentang yang terakhir. Beberapa waktu lalu, seorang akademisi menyatakan maraknya fenomena mutilasi adalah akibat neoliberalisme.

Politik label seperti ini membuat semua perdebatan yang harusnya terjadi di tataran substantif menjadi berhenti. Kita tidak merasa perlu untuk mendiskusikan latar belakang filosofis apa di belakang ide tentang mekanisme pasar, persaingan, atau perdagangan bebas. Kita lebih suka langsung melompat pada kesimpulan bahwa semua itu adalah akar segala keburukan yang ada.

Para pengritik neoliberalisme juga punya tendensi untuk menganggap bahwa para ekonom mainstream menganggap peran negara yang minimal sebagai kebenaran final. Kenyataannya, perdebatan soal peran negara dan pasar adalah sesuatu yang dinamis, yang terus terjadi di semua fakultas ekonomi di dunia. Riset-riset ekonomi kontemporer banyak yang menyentuh persoalan korupsi, kemiskinan, pendidikan, kesehatan, hingga kriminalitas. Perdebatannya bukan sekadar apakah campur tangan pemerintah selalu lebih buruk, melainkan "bentuk intervensi seperti apa yang lebih baik dari lainnya."

Singkatnya, "neoliberal," seperti halnya label "komunis" di masa lalu, telah menjadi sebuah straw man, boneka jerami yang dijadikan sasaran semua kritik atas dasar preposisi yang keliru tentang posisi sesungguhnya dari target kritik yang sebenarnya.

* * *

Selain neoliberalisme, ada label atau jargon lain yang muncul dalam Pemilu Presiden kali ini: ekonomi kerakyatan. Prabowo Subianto, tampil sebagai pasangan Megawati, yang mengklaim label ini. Kelihatannya nanti label ekonomi kerakyatan akan dijadikan bahan jualan pasangan Megawati-Prabowo, sebagai "antitesis" dari label neoliberal yang tersemat pada SBY-Boediono.

Selama ini Prabowo memang cukup berhasil membangun citra sebagai pengusaha yang berpihak pada kelompok marginal lewat kiprahnya di HKTI dan Asosiasi Pedagang Pasar Seluruh Indonesia. Harus diakui, sebagian kiprahnya di sana bukan sekedar kosmetik. Tapi menjadi ketua organisasi yang berdasarkan kelompok kepentingan seperti HKTI dan APPSI adalah satu hal. Menyusun sebuah kebijakan ekonomi yang "pro-rakyat" adalah hal lain. Di tataran kebijakan, kita akan berhadapan dengan sejumlah situasi ketika kepentingan kelompok marjinal yang satu dan lainnya akan berbenturan.

Satu contoh. Kenaikan harga beras tentu menguntungkan petani pemilik lahan. Tapi akan memukul buruh tani (yang populasinya lebih banyak), pengusaha kecil, pedagang asongan dan kelompok miskin kota, termasuk penduduk Bantar Gebang yang menjadi lokasi deklarasi Megawati-Prabowo. Kenaikan UMR dan kebijakan pasar kerja yang tidak fleksibel tentu menguntungkan pekerja sektor formal, tapi makin menutup akses bagi pekerja sektor informal. Di sisi lain, jangan-jangan kebijakan yang berbau neoliberal seperti penurunan tarif impor beras dan pasar kerja yang fleksibel justru akhirnya bisa jadi solusi.

Dilema-dilema seperti ini tentu tidak membuat politik label menjadi makin tidak produktif maupun relevan. Untungnya, saya cukup optimis bahwa pemilih Indonesia lebih punya akal sehat dibandingkan mereka yang memainkan politik label.

Sementara itu, para pengritik neoliberalisme sejati, mereka yang berangkat dari argumentasi akademis, punya alasan untuk kesal pada politisi yang memainkan politik label. Karena mereka telah memilih orang yang salah untuk dijadikan ikon neoliberalisme. Lebih buruk lagi, si kandidat neoliberal punya peluang paling besar untuk terpilih secara demokratis.

The ghost of neoliberalism

The Jakarta Post -- A specter is now haunting Indonesia: the specter of neoliberalism. I call it a specter, or ghost, because everyone is talking about it but few are really sure about what it is.

Neoliberalism is mainly referred to as a political economic system. However, for economists, it is not a common term to classify a set of ideas or policy orientation. One can find those claiming to be liberal, socialist, conservative, existentialist, Keynesian or neoclassical, who passionately defend the schools of thought they subscribe to, but I don't think there is anyone who considers her or himself a *neoliberal'. This is due to a feature of the so-called neoliberal philosophy: it is defined by its critics.

As the name suggest, neoliberalism is seen as the revival of Adam Smith's economic liberalism. The core philosophy of neoliberalism is that of liberalism: freedom for individual transactions, guided by market mechanisms where price is the signal to allocate resources based on demand and supply, minimum regulation and government intervention in the market, and the elimination of all barriers to exchange and trade.

So what is "neo" about neoliberalism? There is a spectrum of arguments raised by its critics. But they seem to converge on a couple of things.

First, neoliberalism seeks to expand and apply market mechanisms everywhere and in all aspects of life, with the help from government or international agency-driven policies. In other words, neoliberalism is top-down liberalism.

Second, typical neoliberal policies are summarized by the "Washington Consensus": tight fiscal policy, limited social spending, trade liberalization, privatization of SOEs, deregulation and legal security of property rights.

Third, neoliberal philosophy and policies are responsible for the recent global inequalities, poverty, marginalization and exploitation. Critics also point out that the (evil) neoliberal spirit has reduced humans to agents of market mechanisms. Transactions have become impersonal; cooperation and communalism is seen as inferior to competition.

While these criticisms have some points, they also tend to over-generalize. Market-oriented policies could have led to the creation, or the preservation, of poverty and inequality. But so could government intervention and a lack of market competition. On the other hand, introducing more market mechanisms could help alleviate poverty. Look at what has happened in India and China.

Market-driven innovations like the growth of IT industries may create inequalities, but the same innovations have also the potential to narrow that same division. Mobile phones have made the lives of farmers, small traders, fishermen and migrant workers in India and Africa much easier. They can make transactions faster, check the market for their commodities, and send remittance to their families through SMS banking.

In short, while it is true that poverty and inequality is a pressing issue, it is misleading, even disingenuous, to attribute it to a single ideology or system. We must evaluate the underlying reason and policy impacts, case-by-case. This is what most contemporary economic research is about. It is not about market versus government intervention, but which policies work better than the others.

Today, neoliberalism is becoming less of an academic term, and more of a pejorative label. Everywhere, neoliberal is associated with all the bad things under the sun. From global warming to underperforming soldiers, even to mutilation. This has created an inflated meaning of neoliberalism, which has made the term lose credibility.

This is a concerning issue. People are less appreciative of scholarly arguments, and more interested in attaching stigmas on other people. Consider one example of a classic academic debate: how to improve the wellbeing of the poor. We know that most of the poor are in the rural agriculture sectors. Thus, a typical response calls for the protection of the agriculture sector so that farmers will not face cheap competitors, and their revenue will be secured.

But such policies will then hurt farm workers - net consumers of rice but are the majority of farmers - and urban poor. Meanwhile, a "neoliberal" economist would suggest reducing the trade barriers for rice so we can buy rice more cheaply, and eliminate domestic market distortions so the gap between prices between producer and consumer is not too big.

In addition, the neoliberal economist would also argue for a more flexible labor market to ensure greater mobility from the informal to formal sectors. Most workers in the overcrowded rural labor market are trapped in the informal sector. But the formal job market has become more and more protected. This is good for those already in the formal sector, but it means even slimmer chances for the ojek (motorcycle taxi) drivers or casual workers to find more permanent jobs. Hence, it is not obvious which policies create poverty and which ones alleviate it.

This political labeling also creates another problem of its own. The boundary of neoliberalism and neoliberal policy is blurred. Many attacked the current government saying it was run by neoliberals when they increased fuel prices - mainly hurting the middle class. At the same time, the same government is still labeled neoliberal even though it provided cash compensation. The neoliberal-bashers' position became more unclear when they were unhappy at rice prices going down, but then also unhappy when rice prices were going up.

There are many scholarly critics of neoliberalism, some of whom I know and respect well. However, I find it annoying that the academic debate is hijacked by those using it for political labeling. This is a big challenge now for scholars, since despite the labeling, the "neoliberal" candidate still has the biggest chance of being democratically elected.

Demokrasi dan Kemakmuran Harus Sejalan

Liputan 6 Online -- Dalam sebuah kolom Liputan 6, kawan saya Sulfikar Amir membahas apa yang ia sebut sebagai "demokrasi $3000." Sulfikar menulis, "Demokrasi hanya dapat bertahan dengan baik jika masyarakat tersebut memiliki tingkat penghasilan di atas US$3000. Di bawah angka tersebut besar kemungkinan sistem demokrasi akan gagal." Ini adalah kesimpulan Adam Przeworski dari sejumlah studinya yang dirangkum dalam buku Democracy and Development (2000) bersama Michael Alvarez dan Jose Antonio Cheibub.

Artikel itu mengingatkan saya kembali pada sebuah pembahasan klasik tentang hubungan antara demokrasi dan kesejahteraan. Secara empiris, dengan sejumlah pengecualian, negara-negara yang paling demokratis memang secara umum juga merupakan negara-negara termakmur. Tapi adanya keterkaitan positif ini tidak menunjukkan pada kita hubungan sebab-akibat seperti apa yang terjadi. Apakah demokrasi membuat kesejahteraan meningkat? Atau sebaliknya, setelah sebuah negara menjadi cukup makmur baru ia bisa berdemokrasi?

Saya akan membahas pertanyaan kedua terlebih dulu, karena ini terkait dengan studi Przeworski yang dikutip Sulfikar. Studi Przeworski dkk. didasarkan pada pengamatan sekitar seratus negara antara 1950-1990. Sebagian dari negara dalam sampel mengalami transisi dari demokrasi ke otoritarianisme, dan sebaliknya. Beberapa seperti sejumlah negara Amerika Latin mengalami transisi keluar masuk demokrasi lebih dari sekali. Dari data yang dianalisis, memang probabilitas bagi demokrasi untuk "mati" (negara jatuh ke otoritarianisme) lebih besar jika pendapatan per kapita suatu negara masih rendah. Probabilitasnya makin kecil seiring kenaikan pendapatan per kapita.

Angka $3000 yang dikutip Sulfikar sebenarnya lebih merupakan batas kelompok pendapatan yang digunakan oleh Przeworski. Di atas angka itu, probabilitas bagi demokrasi untuk "mati" turun menjadi tidak signifikan. Jadi menurut saya angka $3000 ini jangan diartikan sebagai sebuah batas yang eksak.

Ada dua kritik yang disampaikan Sulfikar atas temuan Przeworski. Pertama, logika deterministik ekonomi - yang memandang faktor ekonomi adalah segalanya - sangat kuat mewarnai kesimpulan ini. Saya cenderung tidak sepakat. Studi Przeworski memang secara khusus melihat keterkaitan antara demokrasi dan variabel ekonomi. Tapi itu tidak menunjukkan bahwa studi ini didominasi oleh logika determinisme ekonomi. Justru di sana Przeworski mencoba menggali lebih jauh ada apa di balik korelasi antara pendapatan per kapita dan probabilitas bagi demokrasi untuk bertahan. Salah satu argumen yang diajukan adalah kemakmuran biasanya berkorelasi dengan tingkat pendidikan yang meningkat, menciptakan kelas menengah yang cukup besar dan berpendidikan.

Kedua, fakta empiris tidak selalu sesuai dengan kesimpulan ini. Ada negara berpendapatan tinggi yang tidak demokratis seperti Singapura. Tentang Singapura, kesimpulan dari studi Przeworski sebenarnya adalah, di atas tingkat pendapatan per kapita tertentu, sistem pemerintahan akan bertahan. Bukan hanya demokrasi, otoritarianisme juga. Dengan kata lain, dan ini mungkin jadi kabar buruk bagi aktifis prodemokrasi di negeri itu, dengan tingkat pendapatan per kapita saat ini, sangat kecil probabilitas buat Singapura untuk bergeser menjadi demokratis.

* * *

Isu kedua adalah apakah demokrasi menyebabkan kemakmuran lebih tinggi. Hubungan kausalitas yang ini sebenarnya tidak jelas. Secara hipotetis, demokrasi memang bisa berpengaruh positif maupun negatif terhadap kinerja ekonomi. Negara yang otoriter umumnya memerlukan sumber daya yang cukup besar untuk mempertahankan kekuasaan rezim. Akibatnya, alokasi sumber daya menjadi tidak efisien.

Otoritarianisme juga membuat mekanisme umpan balik tidak terjadi. Di bawah rezim yang otoriter, mekanisme informasi dari bawah ke atas, termasuk informasi tentang keadaan rakyat yang kurang sejahtera, cenderung tidak berjalan. Penguasa juga tidak punya insentif untuk memperhatikan kesejahteraan rakyat, karena tidak ada risiko bagi rezim untuk kehilangan dukungan publik. Ini senada dengan apa yang ditulis Roby Muhamad dalam kolom Liputan 6 yang lain.

Tapi bisa juga yang terjadi adalah sebaliknya. Demokrasi bisa membuat pengambilan keputusan menjadi panjang. Dalam demokrasi, pengambil kebijakan juga seringkali harus mengorbankan keputusan berorientasi jangka panjang demi popularitas jangka pendek. Artinya, tidak ada jaminan yang tegas bahwa demokrasi akan membawa efisiensi dan kemakmuran pada ujungnya.

Ini menyebabkan secara empiris kita melihat sejumlah anomali seperti negara otoriter yang makmur seperti, sekali lagi, Singapura. Contoh lain adalah negara-negara Teluk penghasil minyak---tapi biasanya mereka dipisahkan dari sampel karena punya karakteristik berbeda dari negara kebanyakan. Sebaliknya, ada sejumlah negara demokratis yang miskin atau kinerja ekonominya biasa saja seperti Botswana atau India. Lantas, apa makna studi-studi itu terhadap perkembangan demokrasi kalau memang tidak ada kesimpulan tegas yang bisa kita ambil?

Perlu diingat, "tidak ada kesimpulan" tidak sama dengan "kesimpulan tentang sesuatu yang tidak ada." Maksudnya, karena kita tidak bisa menyimpulkan adanya pengaruh positif demokrasi terhadap ekonomi (dan sebaliknya) dari data antarnegara, bukan berarti kesimpulannya kita tidak perlu meneruskan proses demokratisasi. Bukan juga berarti kita mengesampingkan faktor-faktor ekonomi. Pertama, harus diingat, analisis menggunakan data antarnegara punya banyak sekali faktor yang bisa menyebabkan bias dan error. Jadi, temuan dari data harus kita pahami secara hati-hati.

Kedua, demokratisasi dan peningkatan kemakmuran ekonomi pada dasarnya merupakan dua tujuan pembangunan yang tetap harus dicapai secara independen. Ada banyak alasan untuk meneruskan demokratisasi yang terlepas dari alasan ekonomi. Sebaliknya, terlepas dari sistem pemerintahan seperti apa, peningkatan kemakmuran tetap harus berjalan.

Ketiga, tantangannya adalah bagaimana membuat demokrasi dan peningkatan kemakmuran bisa menjadi dua tujuan yang dicapai bersama tanpa menjadi trade-off. Kembali ke studi Przeworski, demokrasi pada akhirnya memerlukan sejumlah prasyarat untuk bisa bertahan. Salah satu prasyarat penting adalah demokrasi harus bisa menjadi modal tercapainya tingkat kemakmuran yang lebih tinggi.

Ini adalah sesuatu yang harus selalu diingat oleh para politisi, ketika mereka sibuk mengatur strategi koalisi maupun setelah ada di kekuasaan.